ضعف‌های حقوقی و قانونی شـوراها

ابهام در برخی از اصول قانون اساسی و قوانین مربوط

ابهام و نبودن انسجام و هماهنگی در برخی از اصول قانون اساسی و قوانین مربوط بـه شـوراها با قوانین تقسیمات کشوری به عنوان یکی از ضعف‌های حقوقی و قانونی شوراها قلمداد می‌شود. به عنوان نمونه در اصل یکصدم قانون اساسی راجع بـه شـوراها آمـده است.« برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم باتوجه به مـتقضیات مـحلی اداره امـور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بـخش، شهر، شهرستان، و یـا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند».

شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان و حدود وظایف و اخـتیارات و نـحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را که باید با رعایت اصـول وحـدت ملی و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی و تـابعیت حـکومت مـرکزی باشد قانون معین می‌کند.

از سوی دیگر قانون تـقسیمات کشوری مصوب «15/4/26»مـحله را کوچک‌ترین واحد شهری معرفی می‌کند که از بهم پیوستن چند محله یک منطقه شـهری تـشکیل می‌شود.

همچنین گنجاندن جمله هایی مانند«قانون مـعین مـی‌کند» در اصل قـانونی بـه ایـن معناست که قانون مصوب عادی نیاز به نفصیل وجامعیت ومانعیت بیشتری دارد با ایـن حـال در قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شـوارهای اسـلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1357 مجلس شورای اسلامی هیچ توضیحی درباره چگونگی برگزاری انـتخابات و یـا وظایف شوراهای محله وجود نـدارد و لذا ایـن جـزء از تقسیمات کشوری عـملا نـادیده گرفته شده است.

گاهی گـفته مـی‌شود که در قانون تشکیلات و. . . شوراها و انتخاب شهرداران مصوب 1357 شورای اسلامی شهرک به جای شورای مـحله و مـنطقه تلقی شده است. در پاسخ می‌توان گـفت کـه نه تـنها در قـانون تـقسیمات کشوری مصوب 15/4/26 ازشهرک بـه عنوان یکی از اجزاء تقسیمات کشوری نام برده نشده بلکه تعریفی که از شهرک در ماده 31 قانون شـورا مـصوب 1/3/577 ارائه شده با تعاریف محله و منطقه تـفاوت دارد.

ابـهام در اصـل یـکصد و پنـجم قانون اساسی

ابـهام در اصـل یـکصد و پنـجم قانون اساسی بـه عـنوان مرجع تشخیص مخالفت یا عدم مخالفت تصمیمات شوراها با موازین اسلام و قوانین کشوری هم از ضعف‌های حقوقی و قانونی شوراها می‌باشد. اگرچه در ماده 80 قانون شـوراها مـصوب 1357 ایـن تشخیص به عهده هیأت حل اختلاف اسـتان و تـأیید هـیأت مـرکزی حـل اخـتلاف گذاشته شده با این حال عده ای استدلال می‌کنند که مطابق اصل چهارم قانون اساسی شورای نگهبان وظیفه دارد تا همه قوانین و مقررات را در همه زمینه‌ها از جهت مغایر بودن یـا نبودن آنها با موازین اسلام و قوانین کشوری بررسی و راجع به آنها اظهارنظر نماید. در مقابل عده ای دیگر با استناد به سه اصل هفتاد و دوم، نود و سوم و نود و چهارم قانون اساسی استدلال مـی‌کنند کـه شورای نگهبان تنها موظف است به مصوبات مجلش شورای اسلامی از جهت عدم مغایرت آنها با احکام اسلامی و قانون اساسی رسیدگی کند.

در مورد رفع این ابهام نیز دو دیدگاه وجود دارد؛ گروهی بـا اشـاره به اصل نود و هشتم قانون اساسی که می‌گوید: «تفسیر قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان است. . . » معتقدند که شورای نگهبان می‌تواند از اصل یکصد و پنجم ابـهام‌زدایی کـند وگروهی دیگر با ملاحظه اصـل هـفتاد و سوم که می‌گوید: «شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است. . . » مجلس را مرجع صلاحیت دار برای رفع این ابهام می‌دانند که البته این نظر سازگاراست. با ایـن حال وجود چنین ابهامی راه را بـرای تـفاسیر گوناگون باز گذاشته و لذا اجرای قانون را در عمل با مشکلاتی مواجه ساخته است. بنابراین لازم است این ابهام برطرف شود.

عدم تناسب بین اختیارات و وظایف شوراها

در فصل سوم قانون شوراها مصوب 1375 از وظایف و تکالیف شوراها سخن به میان مـی‌آید امـا در عوض اخـتیارات بسیار کمتری به آنها داده شده است. به‌علاوه قانون یاد شده شوراها را به‌طور یک جانبه در مقابل سایر نـهادها و سازمان‌ها متعهد به انجام خدمات کرده و وظایفی فراتر از توان بر دوش آنـها نـهاده اسـت مواردی از فصل یاد شده عینا ذکر می‌شود: بند ج ماده 86: «جلب مشارکت و خود یاری مردم و همکاری با مسئولین اجـرایی وزارتـخانه‌ها و سازمان‌های که در ارتباط با روستا فعالیت می‌کنند و ایجاد تسهیلات جهت اجرای سیاست‌های مذکور».

بـند«ی» ماده 68: «هـمکاری بـا نیروهای انتظامی جهت برقراری امنیت و نظم عمومی در روستا».

ماده 11: «همکاری با شهرداری جهت تصویب حدود شـهر با رعایت طرح‌های هادی و جامع شهرسازی پس از تهیه آن توسط شهرداری با تأیید وزارت کـشور و وزارت مسکن و شهرسازی».

خلاصه آن که مـواردی از ایـن قبیل در فصل سوم قانون شوراها فراوان است که جهت اختصار تنها به ذکر شماره مواد و بندهایی از آنها اکتفا می‌کنیم: ماده 68 بندهای ب، د، ه، ز، ح، ط، ک و ل. کلیه 13 بند ماده 70 و بندهای دیگر.

نبود ضمانت اجرایی برای تصمیمات شـوراها

با نظری اجمالی به قانون شوراها مصوب 1/3/57 و آیین‌نامه‌های اجرایی آن مصوب 11/1/1378 به آسانی می‌توان پی برد که ضمانت اجرایی کافی برای تصمیمات و مصوبات شوراها وجود ندارد. در اینجا برای جلوگیری از اطاله کلام تنها یـک مـورد از آیین‌نامه اجرایی شوراهای اسلامی شهرها را در این ارتباط ذکر می‌کنیم: در ماده 13 آیین نامه مذکور آمده است:‌ «شورا می‌تواند در ارتباط با وظایف خود اطلاعات مورد نیاز را از دستگاه‌ها، ادارات و سازمان‌های دولتی درخواست نماید و آنان هـمکاری لازم را بـه عمل خواهند آورد.» در این ماده قانونی و مواد مرتبط با آن نه تنها ضمانت اجرا مشخص نشده است بلکه ماده مذکور از صراحت و وضوح لازم نیز برخوردار نیست. جبنه دیگر از این مسئله این اسـت کـه برای دستگاه‌های دولتی اجرایی شوراها تنها ماهیت مشورتی دارند یعنی در مواردی که یک دستگاه دولتی نمی‌خواهد راسا تصمیم بگیرد و اجرا کند با شورا مشورت می‌کند و به توافقاتی دست پیدا می‌کند تـا بـتواند یـک پشتوانه مردمی برای تصمیمات و اجـرای آنـها پیـدا کند به‌علاوه دستگاه‌های دولتی از طریق مشورت با شوراها و جلب نظر آنان می‌توانند همیاری مردمی را جلب کرد و از بودجه و امکانات بیشتری بهره‌مند شوند.

نـبود ضـمانت اجـرایی کافی در قانون شوراها حداقل دو پیامد نامطلوب را درپی خـواهد داشـت: اول اینکه در صورت نبودن ضمانت اجرایی کافی و عدم همراهی و همکاری متقابل دستگاه‌های اجرایی با شوراها آنها نخواهد توانست برنامه دو یـا چـهار ساله‌‌ای را برای روستا یا شهر خود در نظر بگیرند در نتیجه دچار روز مـرگی خواهند شد آن چنان که برخی از اعضای شوراهای کلان شهرها به این امر اعتراف می‌کنند. دوم اینکه اعـضای شـوراها پس از گـذشت مدت زمانی احساس خستگی و دلسردی کرده و نهایتا دست از فعالیت خواهند کشید.

بـه هرحال نـبود ضمانت اجرایی کافی برای مصوبات و تصمیمات شوراها جلوی فعالیت و تحرک کافی این نهاد مردمی را سد کـرده اسـت. ایـن مسئله ابتدا گریبان‌گیر شوراها و سپس گریبان‌گیر انجمن‌هایی است که حلقه ارتباط بـین شـوراها و مـردم هستند. به عنوان نمونه انجمن‌های «شورا یاری»و یا «یاوران شورا» این وظیفه را به عهده دارند اما انجمن‌های یـاد شـده هـم به دلیل نداشتن ضمانت اجرایی و اینکه در قانون شوراها پیش‌بینی نشده‌اند نمی‌توانند آن‌گونه که بـاید و شـاید مؤثر باشند و در آخر اینکه نبود سازوکارهای اجرایی لازم به منظور نظارت مردم بر تصمیمات شوراها هم از ضعف‌های حقوقی و قانونی شوراها قلمداد می‌شود.