تزاحم اصل پاسداشت مالکیّت و اجرای طرح‌های عمومی و عمرانی

مهدی فتاحی، دکترای حقوق خصوصی

مقدمه:

اصل چهل‌ و هفتمِ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، بیان داشته است که « مالکیت شخصی، که از راه مشروع باشد، محترم است. ضوابط آن را قانون معین می‌کند» در قسمتِ پایانیِ اصل چهل و چهارمِ همین قانون نیز، تصریح شده است که: « مالکیت در این سه بخش، تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود، مورد حمایت قانونی جمهوری اسلامی است. تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می‌کند.»

احترام و حمایت از مالکیّت شهروندان، که پشتوانه‌ و پیشینه‌ای سترگ در دینِ مبینِ اسلام دارد، در قوانین عادی نیز تبلور یافته  است. احترام به مالکیّت، که تحت عنوان قاعده یا اصل ید، در فقه مورد کنکاش و واکاوی قرار می‌گیرد، در ماده 30  قانون مدنی، به شکلی اثباتی و ایجابی، ابراز شده است؛ « هر مالکی نسبت به مایملک خود، حق همه‌گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد.» مولفه‌ی سلبی این احترام، در ماده 31 این قانون بیاتن شده است؛ « هیچ مالی را از تصرف صاحب آن نمی‌توان بیرون کرد مگر به حکم قانون.»

یکی از مواردی که اجرای اصلِ یادشده با چالش مواجه می‌شود، هنگامی است که اراضی و املاک شهروندان، به‌منظور اجرای طرح‌های عمومی و عمرانی، مورد نیاز و احتیاج دستگاه‌های اجرائی است. در این موارد با توجه به رجحان و اولویت منافع عمومی و مصالح ملی و بنا بر اینکه « هيچكس‏ نمي‏ تواند اعمال‏ حق‏ خويش‏ را وسيله‏ اضرار به‏ غير يا تجاوز به‏ منافع عمومي‏ قرار دهد» ( اصل چهلم قانون اساسی)، اصل لاضرر بر قاعده تسلیط حاکم می‌شود و ملک از تصرف مالک آن خارج می‌گردد.

با این حال، پاسداشت مالکیّت، مقتضی آن است که از مالک جبران خسارت شود.

در یادداشت پیش‌رو، به صورت گزیده، شرائط تصرّف و تملّک قهری املاک و اراضی شهروندان به‌منظور اجرای طرح‌های عمومی و عمرانی و نحوه جبران خسارت بررسی می‌شود.

تصرف اموال به‌منظور اجرای طرح‌های عمرانی و عمومی:

در لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت مصوب 17/11/58 شوراي انقلاب جمهوري اسلامي و قانون نحوه تقويم ابنيه و املاك اراضي مورد نياز شهرداري‌ها مصوب 28/8/70،  شرائط تصرف املاک خصوصی برای اجرای طرح‌های عمومی و عمرانی، در مواد یک و دو لایحه یادشده آمده است. یکی از این شروط، نیاز نهادهای دولتی و سازمان‌های عمومی غیر دولتی، به تملک و تصرف اراضي، ابنيه، مستحدثات ، تأسيسات و ساير حقوق مربوط به اراضي است . به بیان دیگر، « اجراي به‌موقع آن براي امور عمومي و امنيتي (دستگاه اجرائي) لازم و ضروري باشد و ضرورت اجراي طرح بايد به تائيد و تصويب بالاترين مقام اجرائي (دستگاه اجرائي) برسد.»( ماده 2 لایحه قانونی). بنابراین اگر دستگاه اجرائی، بتواند با استفاده از « اراضي ملي شده يا دولتي »، نیاز خویش را برآورده کند، نمی‌تواند از املاک خصوصی شهروندان استفاده نماید. ( تبصره 1 ماده 2 لایحه قانونی).

همچنین، بر اساس ماده 1 این لایحه، اعتبار طرح، باید قبلاً به وسيله (دستگاه اجرائي) يا از طرف سازمان برنامه و بودجه تأمين شده باشد چه آنکه « تصرف اراضي ابنيه و تأسيسات و خلع يد مالك قبل از انجام معامله و پرداخت قيمت ملك يا حقوق مالك مجاز نمي‌باشد.»

نهاد دولتی یا عمومی باید به یکی از شیوه‌های زیرا را ، در راستای پرداخت حقوق مالک زمین پیش‌بینی شده است، را معمول داشته است.

به طور کلی سه راهکار برای پرداخت حقوق مالک پیش‌بینی شده است؛

 الف) توافق دستگاه اجرائی و مالک: بر اساس ماده 3 لایحه قانونی: « بهاي عادله اراضي، ابنيه، مستحدثات، تأسيسات و ساير حقوق و خسارات وارده از طريق توافق بين (دستگاه اجرائي) و مالك يا مالكين و صاحبان حقوق تعيين مي‌گردد.» در این صورت، قیمت مورد توافق، که به موجب تبصره 2 ماده 3، باید حداكثر ظرف سه ماه پرداخت شود.

در فرضی نیز که دستگاه اجرائی، در مهلت سه‌ ماهه مذکور، قیمت مورد توافق را نپردازد، مالک می‌تواند با اعمال حق دادخواهی خویش ، حقوق خویش را از طریق محاکم دادگستری مطالبه نماید.

ب: تعیین قیمت ملک از طریق فرایند کارشناسی:

هر گاه نسبت به تعيين بهاي عادله اراضي و ابنيه و تأسيسات و حقوق و خسارات وارده بين (دستگاه اجرائي) و مالك توافق حاصل نشود بهاي عادله توسط هيأتي مركب از سه نفر كارشناس رسمي دادگستري تعيين مي‌گردد. كارشناسان، يك نفر از طرف (دستگاه اجرائي) يك نفر از طرف مالك يا صاحب حق و نفر سوم به انتخاب طرفين و در صورت عدم توافق يا استنكاف به معرفي دادگاه صالحه محل وقوع ملك انتخاب ميشوند. رأي اكثريت هيئت مزبور قطعي و لازم الاجراست.

در تبصره 2 این ماده آمده است که «هرگاه مالك يا مالكين كارشناس خود را حداكثر ظرف يكماه از تاريخ اعلام (دستگاه اجرائي) كه به يكي از صور ابلاغ كتبي انتشار در يكي از روزنامه هاي كثير الانتشار يا آگهي در محل به اطلاع عموم مي‌رسد تعيين ننمايد و يا به علت مجهول بودن مالك، عدم تكميل تشريفات ثبتي، عدم صدور سند مالكيت، فوت مالك و موانعي از اين قبيل امكان انتخاب كارشناس ميسر نباشد دادگاه صالحه محل وقوع ملك حداكثر ظرف 15 روز از تاريخ مراجعه (دستگاه اجرائي) به دادگاه نسبت به تعيين كارشناس اقدام مينمايد.

هيأت كارشناسي مكلف است حداكثر ظرف يك‌ماه نظر خود را اعلام نمايد.

با توجه به تأکید قسمت پایانی ماده 4 بر قطعی و لازم‌الاجرا بودنِ نظریه هیأت کارشناسی و با وحدت ملاک از تبصره 2 ماده 3، قیمت ارزیابی‌شده، باید حداكثر ظرف سه ماه پرداخت شود.

ج) اقدام دادستان به قائم‌مقامی مالک:

هر گاه در اثر موانعی از قبيل استنكاف مالك از انجام معامله، اختلافات مالكيّت، مجهول‌بودن مالك، رهن يا بازداشت ملك، فوت مالك و غيره انجام معامله قطعي ممكن نگردد، دو فرض قابل تصور است یکی اینکه عدم تسريع در انجام طرح موجب ضرر و زيان جبران ناپذيري نمی‌گردد و دوم اینکه  عدم تسريع در انجام طرح موجب ضرر و زيان جبران ناپذيري می‌گردد.

در حالت اول به این شیوه عمل می‌شود که اگر مالك ظرف يكماه از تاريخ اعلام (دستگاه اجرائي ) به يكي از انحاء مقرر در تبصره 2 ماده 4  لایحه، براي انجام معامله مراجعه نكند يا از انجام معامله به‌نحوي استنكاف نمايد مراتب براي بار دوم اعلام و پس از انقضاء 15 روز مهلت مجدد، ارزش تقويمي ملك كه طبق نظر هيئت كارشناسي مندرج در ماده 4 يا تبصره 2  تعيين شده است به ميزان و مساحت مورد تملك به صندوق ثبت محل توديع و دادستان محل يا نماينده وي سند انتقال را امضاء و ظرف يكماه به تخليه و خلع يد اقدام خواهد نمود و بهاي ملك يا حقوق يا خسارات به‌ميزان مالكيتي كه در مراجع ذيربط منظور مي‌گردد از سوي اداره ثبت به ذي‌حق پرداخت و اسناد قبلي مالك حسب مورد اصلاح يا ابطال و مازاد سپرده طبق مقررات مربوط به صندوق دولت مسترد ميشود. اداره ثبت محل موظف است براساس سند انتقال امضاء شده وسيله دادستان يا نماينده وي سند مالكيت جديدي به ميزان و مساحت اراضي ابنيه وتأسيسات مورد تملك بنام (دستگاه اجرائي) صادر و تسليم نمايد.

در فرض دوم، یعنی در صورتي‌كه فوريت اجراي طرح با ذكر دلائل موجه به تشخيص وزير دستگاه اجرائي ضرورت داشته باشد بنحوي‌كه عدم تسريع در انجام طرح موجب ضرر و زيان جبران ناپذيري گردد (دستگاه اجرائي) ميتواند قبل از انجام معامله قطعي و با تنظيم صورت‌مجلس، وضع موجود ملك با حضور مالك يا نماينده وي در غياب او و نماينده دادستان و كارشناس رسمي نسبت به تصرف و اجراي طرح اقدام نمايد لكن (دستگاه اجرائي) مكلف است حداكثر تا سه ماه از تاريخ تصرف، نسبت به پرداخت يا توديع قيمت عادله طبق مقررات اين قانون اقدام نمايد.

بر اساس نص ماده 5 لایحه قانونی، ملاك تعيين قيمت عبارت است از بهاي عادله روز تقويم اراضي و ابنيه و تأسيسات و حقوق و خسارات مشابه واقع در حوزه عمليات طرح بدون در نظر گرفتن تأثير طرح در قيمت آنها.

هرگاه دستگاه اجرائی، تشریفات و ترتیبات قانونی تصرّف و تملّک را پاس نداشته و خصوصاً اینکه قبل از تصرّف، قیمت عادلانه ملک را پرداخت ننموده و موضوع نیز مشمولِ استثنائات مذکور در ماده 9 لایحه قانونی نباشد، موضوع مشمول عنوان غصب بوده و متصرف عدوانی، علاوه بر خلع ید و قلع و قمع مستحدثات، به پرداخت اجرت‌المثل ایام تصرف نیز محکوم می‌گردد.

استثنای اصل؛ تملک معوض یا مجانی:

از اصول قانون اساسی، مبانی فقهی و شرعی و قوانین عادی، اینگونه استباط می‌شود که تملک املاک، اراضی و ابنیه و غیره متعلق به اشخاص، تنها در صورتی مجاز و مشروع است که در قبال پرداخت غرامت عادلانه صورت گیرد.  نتیجه این رویکرد، آن است که بالا که موارد استثناء، در فرض وجود، باید تفسیر محدود و مضیّق شده و از حدود نص فراتر نرود و  از گسترش دامنه آن به مواردِ مردد و مشکوک خودداری گردد.

مصادیق قانونی تملک بدون پرداخت غرامت و تاوان به قرار زیر است؛

الف) ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری‌ها

 این قانون که 28/1/1390 به تصویب مجلس شورای اسلامی و در تاریخ 7/2/1390 به تأیید شورای نگهبان رسیده است، مقرّر می‌دارد که « ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاهها موظفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها، از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را براساس نقشه‌ای انجام دهند که قبلاً به تأیید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشه‌ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید، تسلیم شهرداری می‌نماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین، از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تأیید و کتباً به مالک ابلاغ شود. بعد از انقضاء مهلت مقرر و عدم تعیین‌تکلیف از سوی شهرداری مالک می‌تواند خود تقاضای تفکیک یا افراز را به دادگاه تسلیم نماید. دادگاه با رعایت حداکثر نصابهای مقرر در خصوص معابر، شوارع و سرانه‌های عمومی با أخذ نظر کمیسیون ماده (5)، به موضوع رسیدگی و اتخاذ تصمیم می‌نماید. 
کمیسیون ماده (5) حداکثر ظرف دو ماه باید به دادگاه مذکور پاسخ دهد. در صورت عدم ارسال پاسخ در مدت فوق، دادگاه با ملاحظه طرح جامع و تفصیلی در چهارچوب سایر ضوابط و مقررات، به موضوع رسیدگی و رأی مقتضی صادر می‌نماید. »

بر اساس تبصره 3  این قانون: « در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد مترمربع که دارای سند ششدانگ است شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد (25%) و برای تأمین اراضی موردنیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجادشده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد (25%) از باقیمانده اراضی را دریافت می‌نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.»

تبصره 4 قانون پیشگفته نیز بیان داشته که : «کلیه اراضی حاصل از تبصره (3) و معابر و شوارع عمومی و اراضی خدماتی که در اثر تفکیک و افراز و صدور سند مالکیت ایجاد می‌شود، متعلق به شهرداری است و شهرداری در قبال آن هیچ ‌وجهی به صاحب ملک پرداخت نخواهدکرد. در مواردی که امکان تأمین انواع سرانه، شوارع و معابر از زمین موردتفکیک و افراز میسر نباشد، شهرداری می‌تواند با تصویب شورای اسلامی شهر معادل قیمت آن را به نرخ کارشناسی دریافت نماید.»

هر چند می‌توان استدلال کرد که تملک شهرداری در پی درخواست مالک برای تفکیک و افراز ملک خویش واقع می‌شود و شهرداری، راساً، اقدام به احداث معابر و شوارع نمی‌نماید و طرح عمرانی‌ای را اجرا نمی‌کند پس موضوع، مشمول موارد استثناء نمی‌شود. و در راستای تقویت و تحکیم این استدلال، به جبران ضرر مالک، ناشی از از دست‌دادن پنجاه درصد ملک خویش، از  رهگذر ایجاد ارزش‌افزوده حاصل از تفکیک و افراز اشاره نمود و حتی اضافه نمود که احداث شوارع و ایجاد فضای سبز و غیره، از لوازم غیرقابل‌اجتنابِ تفکیک اراضی است به گونه‌ای که استفاده از ملک جز از طریق امکانات یادشده حاصل نمی‌شود و هزینه‌های این اقدام که در راستای منفعت مالک صورت می‌گیرد، نباید به بیت‌المال و حقوق عمومی تحمیل شود اما با توجه به اینکه مالک، بخش قابل توجهی از ملک خود را بدون دریافت غرامت عادلانه از دست می‌دهد، ماده پیشگفته از موارد استثناء به شمار می‌آید.

ب) بند (9) ماده (10) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 10/12/1351

این بند مقرّر می‌دارد که: « اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسیر راههای اصلی یا فرعی و یا خطوط مواصلاتی و برق و مجاری آب و لوله‌های گاز و نفت قرار می‌گیرد با رعایت حریم موردنظر که از طرف هیأت وزیران تعیین خواهدشد از طرف دولت مورد استفاده قرار می‌گیرد و از بابت این حق ارتفاق وجهی پرداخت نخواهدشد. ملاک تشخیص محدوده شهر نقشه مصوب انجمن شهر هر محل خواهد بود که قبل از شروع مراحل طرح عمرانی مورد عمل شهرداریها باشد.»

رئیس وقت مجلس شورای اسلامی طی نامه شماره178866/10/د 21/11/1385، با ذکر قانون فوق از شورای نگهبان اینگونه استفسار می‌کند: « با توجه به اینکه به استناد مقرره یادشده بیش از سی سال است که «حق ارتفاق» موردنظر به صاحبان‌رسمی اراضی مشمول آن تعلق نمی‌گیرد و دولت وجهی پرداخت نکرده است و هنوز حکم قانونی مزبور استمرار دارد، نظر تفسیری شورای محترم نگهبان را به استناد اصل چهارم قانون‌اساسی، درخصوص مغایر شرع بودن و یا مغایر شرع نبودن آن اعلام دارند». شورای نگهبان به موجب نامه نامه شماره 178866/10/د مورخ 21/11/1385 اعلام می‌نماید:

«اطلاق جواز استفاده نمودن دولت از اراضی مذکور خلاف موازین شرع دانسته شد زیرا شامل اراضی که طبق ضوابط شرعی دارای مالک یا ذی‌حق شرعی می‌باشد نیز می‌گردد و لذا اطلاق جواز استفاده بدون رضایت مالک یا ذی‌حق در فرض عدم وجود ضرورت مبیحه خلاف موازین شرع می‌باشد. البته قوانین مصوب پس از پیروزی انقلاب اسلامی که شامل این موارد می‌شود لازم است مورد توجه قرار گیرد.
همچنین عدم پرداخت وجه در مواردی که عیناً یا منفعه مشمول ضمان ید می‌باشد ـ مانند مواردی که طبق ضوابط شرعی مالک داشته باشد ـ خلاف موازین شرع بوده و موجب ضمان می‌گردد.»

با توجه به نظریه شورای نگهبان و رویه قضائی محاکم دادگستری، این مقرّره دیگر از موارد استثناء به شمار نمی‌آید. به عنوان نمونه شعبه 18 دادگاه تجدید نظر استان تهران در بخشی از دادنامه شماره 9109970250400811 مورخ 27/9/1391 در مقام رسیدگی پژوهشی به رای شماره 9109970250400811 مورخ 27/9/1391 صادره از شعبه چهارم دادگاه عمومی حقوقی شهرستان ری، این چنین استدلال می‌کند:

« ... هرچند شرکت برق در راستای برق‌رسانی به عموم مردم مبادرت به انتقال خطوط برق می‌نماید لیکن با عبور این خطوط از فضای بالای اراضی متعلق به اشخاص عملاً هرگونه انتفاع از املاک و اراضی توسط آنان را متعذر نموده و اجازه هرگونه ساخت‌وساز در زیر خطوط انتقال از ناحیه شهرداری‌ها نیز به مالکین داده نمی‌شود و به‌نوعی این اقدام باعث از حیز انتفاع افتادن اراضی مالکین می‌گردد که با توجه به‌قاعده فقهی لاضرر و لاضرار فی الاسلام مسئولیت پرداخت ضرر و زیان وارده بر عهده متصرف می‌باشد...«